도널드 트럼프 대통령 당선인의 외교정책을 이해하기란 쉽지 않다. 기존의 당선인과는 달리 외교정책에 대해 상세한 입장을 밝히거나 연설을 한 적이 없기 때문이다. 그 대신 단편적 인터뷰나 선거운동 당시 발언, 최근 정부 요직에 임명한 인물로 추측할 수 밖에 없다. 일각에서는 기사 제목이나 기업가로서의 경험으로 볼 때, 외교정책 접근법이 미숙하거나 일관성이 부족하다고 비판한다. 그러나 자세히 살펴보면 분명한 패턴을 찾을 수 있다. 사실 트럼프 당선인은 현재 세계정세와 미국의 위치를 잘 파악하고 있으며, 어떤 면에서는 저명한 전문가나 정책입안자보다 현실적인 인식을 보이고 있다. 

 워싱턴 정가에 있다 보면 어느새 다음과 같은 세계관을 가지게 된다. 즉, 백악관을 중심으로 동심원을 그리게 되는데 첫 번째 원에는 캐나다, 영국 등 영어권 동맹국이, 두 번째 원에는 기타 북대서양조약기구(나토) 동맹국과 일본, 한국 및 이스라엘이 있으며 세 번째 원에는 대만, 필리핀, 사우디아라비아 등 오래된 경제 및 군사 파트너국이 있다. 이와 같은 우호 관계 밖에는 미국의 라이벌과 적국으로서 러시아, 중국, 이란 및 북한이 있다. 

지난 수십 년간 미국의 외교정책은 친미 국가와의 양자적·다자적 관계를 강화하는 한편, 적국을 약화시키고 소외시키는 데 집중돼왔다. 핵심 동맹국의 위험을 막기 위해 보다 먼 동맹국을 위한 전쟁에 나서기도 했다. 

 반면 정치에 갓 입문한 트럼프는 정계에 만연한 미국 중심적 사고를 가지고 있지 않다. 뉴욕을 근거지로, 전 세계를 무대로 사업을 하면서 동맹, 친구, 적이라는 구조적 개념에서 완전히 벗어난 것이다. 그런 면에서 트럼프가 국무장관에 지명한 렉스 틸러슨 엑손모빌 최고경영자(CEO)와 비슷하다고 할 수 있다. 틸러슨은 트럼프와 같이 거대한 정글과도 같은 이 세계는 미국에 대한 충성심이나 적개심과 무관하게 많은 기회와 위험으로 가득하다고 믿고 있다. 

 트럼프의 세계관에서 미국은 보호해야 하는 대가족 중심이 아니라 극심한 경쟁 속에서 부와 이익을 위해 싸우는 많은 강대국 중 하나일 뿐이다. 이 세계에서 미국 외교정책의 목표는 다른 무엇보다 미국의 이익을 추구하고 미국의 희생으로 이익을 꾀하는 자들의 계획을 좌절시키는 것이다. 이와 같은 환경에서는 미국의 이익에 도움이 되는지 방해가 되는지에 따라 모든 정부를 판단하게 되는데, 트럼프는 모든 수단을 동원해 파트너에게는 보상을, 적에게는 처벌을 내리려 할 것이다. 협력하는 정부는 백악관 국빈 초청과 유리한 무역 조건을 누리며 인권 관련 논의에서 제외되는 등 혜택을 받는 반면, 적대국은 높은 수입관세, 외교적 고립, 심각한 도발 시엔 군사 행동까지 감수해야 할 것이다. 

 이와 같은 보상과 처벌이 가능하도록 고위 지도부를, 유리한 협정으로 협력국에 보상을 내릴 수 있는 인물(틸러슨 국무장관 지명자)과 적에게 철퇴를 내릴 수 있는 인물(각각 국가안보 보좌관과 국방장관으로 지명된 마이클 플린 장군과 제임스 마티스 장군)로 구성했다. 또한 군사 행동이 필요할 경우 우세를 점할 수 있도록 군사 확대, 특히 무력 과시 및 기습작전에 가장 유리한 해군의 대대적 확대를 촉구했다.(1)

 그렇다면 미국의 특정 지역 및 국가와의 관계는 어떻게 될 것인가? 우선 중동과 이슬람국가(IS)와의 전쟁을 살펴볼 필요가 있다. 트럼프 당선인은 처음부터 대외정책의 최우선 목표로 ‘IS 퇴치’와 ‘이슬람 급진주의 테러’를 진압하겠다는 의지를 천명했다. 지난 9월 7일 필라델피아에서 “취임 직후 장군들에게 30일 내에 IS 격파 및 말살 계획을 제시하도록 지시할 것”이라고 선언했다.(2)

대(對) IS전쟁은 상당 부분 외교정책 문제라기보다는 국내문제에 가깝다. 트럼프 당선인이 IS 퇴치 의지를 천명한 것은 IS의 국제적 테러활동에 대한 지지자들의 두려움과 전반적인 이슬람 과격주의에 대한 혐오 때문이다. 그는 “IS와의 전쟁에서는 임시방편 없이 군의 모든 수단을 동원해 가차 없는 전멸 작전을 펼칠 것이며, IS의 가족이나 민간인 동조자들이 휘말리더라도 상관하지 않겠다”고 약속했다. 

 IS 퇴치 임무가 군에 부여될 것은 분명하지만, 외교정책 면에서도 고려할 사항이 많다. 우선 IS와의 최종 전투에서 누구에게 지원을 요청할 지가 문제이다. 가장 주목할 점은 트럼프 당선인이 러시아의 블라디미르 푸틴 대통령과의 협력을 생각하고 있다는 것이다. 2016년 7월 노스캐롤리나 집회에서 “러시아와 함께 IS를 퇴치하면 멋질 것”(3)이라고 언급하기도 했다. 또한 시리아의 바샤르 알 아사드 대통령과의 협력 가능성도 언급했다. 10월 9일 힐러리 클린턴 후보와의 2차 대선토론 시 “아사드 대통령을 좋아하진 않지만 그가 IS를 공격하고 있는 것은 사실”이라고 인정했다. 물론 이들과의 협력에는 대가가 있을 것이다. 러시아의 경우 크림반도 합병 인정 및 제재 해지, 시리아의 경우 반군에 대한 모든 지원을 중단할 것을 요구할 수 있다.  

 트럼프 당선인은 역내 다른 국가와도 협력을 추진할 것으로 보인다. 터키의 레제프 타이이프 에르도안 대통령과는 IS에 대한 압력을 강화하는 대신 북시리아의 쿠르드 민병대에 대한 지원을 축소하는 조기 협정을 맺을 것으로 예상된다. 쿠르드 민병대는 현재까지 IS에 대한 지상공격 시 최고의 전투력을 보여줬다. 에르도안 대통령은 트럼프의 대선 승리 후 바로 축하 인사를 전했으며 대테러 활동에 대한 협력 개선을 논의했다고 전해진다. 또한 터키 정부로부터 수개월 전 실패한 쿠데타의 배후로 지목 당한 후 미국으로 망명한 이슬람 성직자 펫훌라흐 귈렌을 송환하는데 트럼프 당선인이 동의할 수도 있다.(4) 

 그러나 IS와의 전쟁으로 사우디아라비아와의 관계는 악화될 가능성이 있다. IS 지도부는 사우디아라비아와 같이 대부분 수니파로 구성돼 있으며 미국이 IS 근거지에 대한 공습을 확대할 경우 수니파 민간인들이 큰 피해를 입기 때문이다. 반면 IS에 대한 지상 공격세력은 이란을 등에 업은 이라크 민병대든 시리아 내 알라위트파와 그 동맹이든 대부분 시아파다. 결국 민병대의 승리와 시리아 아사드 대통령의 생존은 사우디아라비아 입장에서는 걸프만 일대 패권 경쟁의 숙적인 이란의 승리로 받아들이게 될 것이다. 사우디아라비아가 미국의 보호에 대한 대가를 지불해야 한다는 트럼프 당선인의 주장을 볼 때, 양국 간 긴장관계가 개선되기는 어려울 것으로 보인다. 

 언뜻 보면 이란은 트럼프의 백악관 입성을 두려워해야 할 것으로 보인다. 트럼프는 선거운동 내내 이란과의 핵합의안(JCPOA·포괄적공동행동계획)에 대해 “역사상 최악의 협상”이라고 비난하며 취임 즉시 “해지”할 것을 약속했다. 특히 국가안보 보좌관으로 지명된 플린 장군은 이란을 공공연히 비난해왔으며 향후 트럼프 당선인이 약속을 지키도록 압박할 것으로 예상된다.(5) 그러나 트럼프 당선인 입장에서는 IS 퇴치가 이란 고립보다 중요하다고 판단, IS 퇴치에 대해 이란정부의 묵약을 얻는 대신 다른 문제는 뒤로 미룰 수도 있다. 

 트럼프 행정부 초기에 변화가 있다면 아마도 러시아와의 관계에서 두드러질 것이다. 트럼프 당선인은 여러 자리에서 러시아 푸틴 대통령을 극찬하며 양국 관계 발전을 위한 회담을 제안했다. 푸틴 대통령과 트럼프 당선인 간 전화 회동 후, 러시아 정부는 양국 정상이 “관계 정상화와 다양한 부문에서의 건설적 협력 추진”(6)에 동의했다는 성명을 발표했다. 틸러슨을 국무장관에 지명한 것도 엑손이 북극과 사할린에 러시아 기업과 합작투자를 진행하는 등 에너지 부문에서 러시아 정부와 오랫동안 친분을 쌓았기 때문이란 설이 지배적이다.  

 그러나 푸틴 대통령이 러-미 밀월관계가 계속될 것이라고 생각한다면 착각일 수 있다. 트럼프 당선인이 밝혔듯, 그의 주 관심사는 미국의 이익을 높이는 것이며 국제사회에서 지배적 지위를 양보하는 것으로 해석될 협정은 하지 않을 것이기 때문이다. 

 푸틴 정권은 트럼프 당선인의 미군 강화 계획 또한 우려해야 할 것이다. 해군의 대대적 확대 등 계획 대부분이 중국을 겨냥한 것으로 보이긴 하지만, 일부 계획은 러시아를 불편하게 할 것이다. 특히 트럼프 당선인은 전략 폭격기 현대화와 “최첨단 미사일방어체계” 개발을 촉구하고 있다. 이는 중국에도 위협적이지만 서구의 군사행동에 대한 억지력으로 핵무기에 의존하는 러시아에게도 우려를 불러일으킬 수 있다. 푸틴 대통령도 12월 1일 연례교서에서 우려를 표했다. “전략적 균형을 깨려는 시도는 매우 위험하며 전 세계적 재앙으로 이어질 수 있다”고 밝힌 것이다.(7)

 트럼프 당선인은 선거운동 내내 중국의 불공정한 무역 관행을 질타하고 남중국해의 거침없는 군사기지화에 대해 오바마 대통령을 무시하는 행동이라고 비난했다. 지난 3월 뉴욕타임스 기자와의 인터뷰에서 “중국은 남중국해에 인공섬을 건설하면서 우리를 농락하고 있다”고 주장했다. “우리나라와 우리 대통령을 전혀 존중하지 않는다”고 비난하기도 했다.(8)

 트럼프 당선인은 중국과의 관계는 보다 악화될 것으로 예상하고 있다. 그렇다면 양국 관계가 완전한 적대 관계로 악화되어 군사적 분쟁까지 이어질 것인가? 남중국해의 군사기지화를 막기 위해 무력을 사용할 의지가 있는 지 묻자, 트럼프 당선인은 “그럴 수도 있다. 그러나 우리는 중국에 대한 경제적 영향력,  즉 무역을 이용할 수 있다”고 답했다. 중국의 행동 변화를 위해 관세 및 기타 무역기제 활용을 선호한다는 것을 시사한 것이다.(9) 12월 1일 트럼프 당선인과 차이잉원(蔡英文) 대만 총통과의 전화통화는 1979년 대만과의 외교 단절 이후 최초의 미 대통령 또는 당선인과 대만 지도자 간 대화로 주목을 받았다. 이 또한 중국이 미국이 바라는 대로 움직이지 않는다면 더 강력한 수단을 동원할 것을 경고한 것으로 볼 수 있다. 

 

 그러나 트럼프 당선인은 특정 주요 문제에 있어서는 중국의 협력이 반드시 필요하다는 것을 이해하고 있다. 특히 북한의 경우 취임 즉시 심각한 국가안보문제로 다루게 될 것이다. 북한은 전 세계적으로 고립돼 있지만 핵무기 확대와 일본과 미국 태평양령을 사정거리로 하는 탄도 미사일 개발에 성공했다. 중국은 북한 정권의 붕괴(및 그에 따른 북중국으로의 난민 유입과 미국 보호하의 한반도 통일)를 우려해 북한에 필요한 지원을 제공해왔다. 트럼프 당선인은 북한을 압박해 핵 프로그램을 폐기하도록 하기 위해서는 중국으로부터 북한과의 교역 축소를 약속 받아야 한다는 것을 알고 있다. 클린턴 후보와의 1차 대선토론에서 “중국은 북한 문제를 해결해야 한다”고 밝히기도 했다. 그러나 이를 위해서는 중국과의 복잡한 협상을 통한 상호 절충이 필요할 것이다. 무역 등 일부 부문에서 중국의 양보를 이끌어내는 한편 중국의 협력이 필요한 부문에서는 트럼프 자신도 양보를 해야 할 것이다. 

 유럽 및 나토 동맹의 경우 트럼프 당선인은 전임자들과 분명한 입장 차이를 보이고 있다. 전임 대통령 모두 나토를 안보정책의 주춧돌로, 유럽을 자유세계의 방벽으로 생각한 반면 트럼프 당선인은 생각이 다르다. 그의 시각에서 보자면 대서양 동맹은 이 시대의 가장 중요한 전쟁, 즉 이슬람 극단주의 테러와의 전쟁에서 발을 빼고 있으며 유럽은 미국의 핵심 이익에 도움이 될 가능성이 낮아 러시아, 중국 등 강대국보다 덜 중요하다고 할 수 있다. 

 트럼프 당선인은 2016년 11월 18일 옌스 스톨텐베르크 나토 사무총장과의 전화통화에서 동맹의 “지속적 중요성”을 확인한 것으로 알려졌다. 그러나 이후 다른 언급은 없었으며 군 관련 고위직 지명에서도 유럽 작전지역과 관련된 지명은 없었다. 트럼프 당선인의 나토에 관한 입장은 다른 회원국들이 공동 방위를 위해 더 큰 비용을 부담해야 한다는 것과 IS와의 전쟁에 보다 적극적으로 참여해야 한다는 두 가지 명제로 정리할 수 있다. 잠재적 러시아 공격에 대비한 ‘동부 전선(Eastern Flank)’방어 등 다른 주요 문제에 대해서는 별다른 관심을 표하지 않았다. 유럽은 현재 세계정세 상 한 걸음 물러나 있고, 미국의 주요 이익과 교차점이 없는 한, 관심을 끌지 못할 것이다. 이는 트럼프 당선인의 외교정책의 큰 흐름에 부합한다. 즉, 미국을 최우선으로 여기며, 다른 국가는 미국의 근본적 목표 달성에 도움 또는 방해가 되는 정도에 따라 중요도가 결정되는 것이다.  

글·마이클 클레어 Michael Klare

미국 햄프셔대학 교수. 국제 평화·안보 전문가. 최근 저서로 <The Race for What’s Left: The Global Scramble for the World’s Last Resources>(Metropolitan Books, 뉴욕, 2012)가 있다.

번역·권혜숙

한국외국어대학교 통번역대학원 졸업. 

(1) 2016년 9월 27일 필라델피아 유니언 리그에서의 국가안보 연설문 참조 (http://thehill.com/blogs/pundits-blog/campaign/294817-transcript-of-donald-trumps-speech-on-national-security-in)

(2) Ibid

(3) “도널드 트럼프, IS 퇴치를 위해 러시아 푸틴 대통령과의 동맹 고려”, 로이터통신, 2016.7.25. (http://www.newsweek.com/donald-trump-vladimir-putin-isis-syria-iraq-moscow-islamic-state-democratic-483826)

(4) “트럼프 당선인과 터키 에르도안 대통령, 관계 개선 및 테러 퇴치 논의”, 로이터 통신, 2016.11.9. (http://www.reuters.com/article/us-usa-election-turkey-erdogan-idUSKBN1343I8)

(5) Matthew Rosenberg, Mark Mazzetti, Eric Schmitt, “트럼프의 안보 보좌관 마이클 플린, 이의를 허용하지 않는 ‘독불장군’”, 뉴욕타임스, 2016.12.3. (http://www.nytimes.com/2016/12/03/us/politics/in-national-security-adviser-michael-flynn-experience-meets-a-prickly-past.html)

(6) Neil MacFarquhar, “푸틴과 트럼프, 전화 회동에서 관계 개선 합의”, 뉴욕타임스, 2016.11.14. (http://www.nytimes.com/2016/11/15/world/europe/putin-calls-trump.html)

(7) Andrew Higgins, “푸틴, 미국과의 ‘상호 호혜적’ 관계 촉구”, 뉴욕타임스, 2016.12.1. (http://www.nytimes.com/2016/12/01/world/europe/vladimir-putin-us-russia.html)

(8) 2016년 3월 26일 뉴욕타임스와의 인터뷰 전문 참조 (http://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-transcript.html)

(9) 상동

냉전이 종식된 이후, 일부 무기 사용을 제한하기 위한 각종 조약과 협정이 체결되었지만 이내 곧 다른 무기들이 생겨났다.

1925.6.17. 질식성, 독성 또는 기타 가스 및 세균학적 전쟁 수단의 전시 사용 금지에 관한 제네바 의정서 채택.

1959.12.1. 남극 내 군 기지 건설 및 무기 시험 등 모든 군사적 행위를 금지하는 남극조약 체결. 

1968.7.1. 핵확산금지조약(NPT)

1972.5.26. 미국과 구소련, 전략무기 감축협정(SALT) 체결, 4일 후 탄도탄요격미사일제한조약(ABM)체결.

1975.3.26. 생물무기금지협약

1979. UN 산하 유일한 다자간 상임 군축 협상기구, 제네바 군축회의 신설

1980.10.10. 특정 재래식 무기 금지협약(CCW)

1993.1.13. 화학 무기의 개발, 생산, 비축, 사용 금지 및 폐기에 관한 협약(CIAC).

1996.5.12. 재래식 무기 및 이중용도 품목 및 기술의 수출통제에 관한 바세나르체제

1996.9.24. 포괄적 핵실험금지조약(CTBT). 원자로를 가진 44개 국가들 중 중국, 북한, 인도, 미국 등 9개 국가에서 비준을 거부하였음. 

1997.12.5. 대인 지뢰의 사용, 비축, 생산 이전 금지 및 폐기에 관한 일명 오타와 협약.

2002.5.24. 전략무기 감축협정에 따라 러시아와 미국은 전략핵무기 2/3를 감축하기로 약속함.

2004.4.29. 대량살상무기(WMD)의 비확산에 대한 유엔 안전 보장 이사회 결의.

2008.5.30. 확산탄 금지에 관한 더블린 협약

2010.4.8. 미국과 러시아, 신전략무기 감축협정(START) 체결  

 

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