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2022 서울 글로벌 ESG 포럼 발표문
2022 서울 글로벌 ESG 포럼 발표문
  • 안세실 로베르 l <르몽드 디플로마티크> 국제편집장
  • 승인 2021.12.01 22:19
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글로벌 기후 거버넌스와 ESG

경제·사회·환경 분야에서 유엔(UN)은 ‘인간안보’, 지속가능발전목표(SDG) 그리고 COP(당사국총회, 최근 COP26 개최)라는 이름으로 알려진 유엔 기후변화협약(UNFCCC) 이 세 가지 개념 및 수단을 중심으로 활동한다. 위의 개념과 수단은 ‘글로벌 기후 거버넌스’의 기초가 되는 3대 축이다. <2022 서울 글로벌 ESG 포럼>처럼 ESG(환경·사회·지배구조)를 논의하는 고차원급 포럼에서 ‘글로벌 기후 거버넌스’는 매우 흥미롭고 신선한 지적 자극이다. 사실 이 두 분야는 세계 자본주의와 국제 역학관계의 구조에 같은 의문을 품고 있다. 

 

서류상으로만 광범위하고 야심찬 목표

2015년 만료된 새천년개발목표(MDG)의 뒤를 잇는 SDG는 빈곤, 불평등, 기후, 환경파괴, 발전, 평화, 정의 등 인류의 주요 공동 과제 해결을 위해 17가지 목표를 수립했다. 2030년 만료 예정인 이 17가지 개별 목표는 서로 긴밀하게 연계돼 통일성을 지닌다. 유엔 기관들은 정례 보고서, 평가, 추적 조사를 통해 SDG 달성을 위한 노력을 논의한다. 그동안 방대한 양의 자료가 수집됐지만 이를 충분히 활용되지 못하는 경우가 많다. 

‘인간안보’는 인류의 안녕을 추구하는 ‘국제사회’의 포부가 요약된 개념이다. 안보는 평화, 군사적 전략 지정학, 힘의 균형만의 문제가 아니다. 유엔개발계획(UNDP)은 1994년 보고서에서 7가지 인간안보 분야를 처음 제시했다. 그 중 하나가 오늘날 세계 평화와 인류의 ‘두려움 해소’의 관건이 된 보건 분야다. 안토니우 구테흐스 유엔 사무총장은 “전염병의 세계적 대유행 또한 세계 평화와 안보 유지에 심각한 위협이다”라고 강조했다. 법학자 세르주 쉬르는 “인간안보의 개념을 적용하면 인도주의적 목적으로 체결된 군비축소 협약들을 들 수 있다. 이 방식은 무엇보다 국가안보에 중점을 두고 과거의 전략적 다자주의에 부합해 군비확충을 전략적으로 제한했던 방식과 대조를 이루며, 국민과 병사에게 피해를 줄 수 무기들을 완전히 없애는 것이 목표”라고 설명한다.

지속 가능한 발전과 인간안보 구상에서 환경과 기후 변화가 차지하는 비중이 점점 더 커지고 있다. 환경 보호 문제는 1972년 스톡홀름 선언 이후 제기되기 시작했다. 이후 기후 변화라는 주제가 부상하면서 환경 문제는 새로운 국면으로 접어들었다. 환경은 인간안보의 연장선상에 있다. 환경과 기후는 인류를 위한 최적 생활 조건, 즉 인간적인 환경을 유지하는 요소이기 때문이다. 

1992년 리우 지구정상회담에서 채택된 UNFCCC의 목표는 인간의 활동, 특히 대기 오염물질 배출을 제한하는 것이다. 1997년 온실가스 배출을 제한한 교토의정서 채택으로 새로운 도약의 발판이 마련됐지만 이 의정서는 2005년에야 공식 발효됐다. 2015년 파리 기후협약이 체결되고 세계 각국이 동참을 예고하면서 또 한 번 중요한 시기가 열렸다. 파리 기후협약은 UNFCCC 제21차 당사국 총회(COP21)의 결실이다. 올해 11월, 글래스고에서 COP26가 열렸다. 

COP 참가국들은 선진국과 개발도상국의 ‘공동의, 그러나 차별화된 책임(CBDR)’을 기후 협상의 주요 원칙으로 합의했다는 사실에 주목할 필요가 있다. 이 원칙은 모든 국가가 한 배를 타고 있으며 공동으로 책임을 져야 한다는 사실을 인정한다. 하지만 동시에 환경 문제에 거의 혹은 전혀 책임이 없는 개발도상국은 발전을 추구할 권리가 있으며, 선진국은 온난화 퇴치를 위해 추가적인 노력을 할 책임이 있다는 사실도 인정한다. 정작 온난화에 책임이 없는 국가들이 온난화로 가장 고통받는 기후위기의 불공정성을 인정하는 한 방편이다. 

COP26에 화상으로 참여한 투발루 환경부 장관의 수중 연설은, 전 세계의 주목을 받았다. 연설장소는 원래 육지였으나, 해수면 상승에 따라 바다로 변했다.

 

불균형한 거버넌스

원대한 목표들을 세우긴 했지만 실현 가능성은 이해 당사자들의 선의에 달려있는 상황이다. 여기서 ESG에 대한 고찰에서도 자주 등장하는 문제점이 드러난다. 바로 구속력의 여부다. ESG는 권장행동강령에 그치는 경우가 잦다. 따라서 관련 주체, 특히 우세한 위치에 있는 주체들은 스스로 한계를 설정하고 그 안에서 자유롭게 행동할 수 있다. 

글로벌 기후 거버넌스에서는 국가의 위력과 독단이 눈길을 끈다. 도널드 트럼프 대통령은 미국을 파리협약(COP21)에서 탈퇴시켰다. 미국은 앞서 1997년 교토의정서에도 동참하지 않았다. 온실가스 배출 감축 의무를 수치화한 교토의정서가 미국 경제에 해롭다고 판단했기 때문이다. 오염에 대한 책임이 전 세계적으로 가장 큰 나라, 중국을 보자. COP에 대한 지지와 참여를 약속은 하지만, 그에 부합하는 실질적인 노력은 하지 않는 이중적인 행보를 보인다. 

세계 각국은 기후관련 약속 이행을 유예하고 있다. 유엔 안전보장이사회(SC)는 공동의 평화와 안보관련 사안에 대해 구속력 있는 조치를 취할 수 있다. 하지만 기후 분야에서는 SC와 같은 국제 감독기구가 존재하지 않는다. 일부 후진국들이 ‘글로벌 거버넌스’의 개혁을 바라는 이유다. 카를로스 알바라도 코스타리카 대통령은 2019년 유엔 총회에서 SC의 이름을 ‘인간안보이사회’로 바꿀 것을 요청하며, 주요 무기 생산국들이 SC 상임이사국이라는 사실을 개탄했다. 카를로스 알바라도 대통령은 “SC가 뿌리 깊은 내부 분열을 극복하고 한 목소리로 단합해야 한다”라고 역설했다. 

비록 합의문들의 구속력은 약하지만 기후 협상은 현 상황의 위험성을 전 세계에 이해시키고, 저탄소 전환에 국민의 참여를 독려하고, 각계각층이 즉각적이고 구체적인 행동에 나설 필요성을 공유한다. 국가에 필적할 만한 정통성이 없는 비정부기구(NGO)들은 보고서를 발표하거나 최근 글래스고에서처럼 집회를 조직해 압력을 행사한다. 이때 유엔은 유엔헌장 제71조에 의거해 NGO의 의사 표현의 자유를 보장하며 전 세계적인 집회장 역할을 한다. 하지만 결국 문제해결의 열쇠는 국가가 쥐고 있다. 

국제무대에서 정통성을 지닌 주체는 여전히 국가라는 사실을 잊지 말자. 국가들이 힘을 합쳐 공공의 이익을 추구해야만 문제를 해결할 수 있다. 일부 국가, 특히 후진국은 국민의 목소리를 대변하기도 하지만 전 지구적 기후의 운명을 결정짓는 경제·사회 문제들은 ‘국제사회’의 능력 밖이라는 국제질서의 거대한 모순의 덫에 빠지고 만다. 

 

‘글로벌 거버넌스’의 약점

경제·사회 분야에서의 국제활동은 1944년 브레턴우즈 협정으로 창설된 국제금융기구(IFI)인 세계은행(WB)과 국제통화기금(IMF)을 고려해야 한다. IFI는 국가에 자문, 기술지원, 차관을 제공하고 실행 계획 수립을 돕는다. 세계 경제의 관행과 급격한 변동으로 IFI는 점차 유엔과 유엔의 전문기구들을 대신해 각 국가가 따라야 할 정책을 처방하는 기관으로 변했다.

그런데 IMF 홈페이지의 설명과는 달리 IFI는 사실 ‘유엔 체제의 기관’이 아니다. IFI는 유엔 규정에 반하는 경우가 많은 독자적인 규정을 갖추고 유엔과는 별개로 운영된다. 특히 IFI의 운영은 가장 부유한 국가들의 우위에 근거한다. 가장 부유한 국가들이 가장 큰 권한을 갖고 있기 때문에 이들이 IFI가 내리는 결정의 방향을 좌우한다. IFI 안에서 각국의 정치적 영향력은 경제적 영향력에 달려있다. 

2020년 1월, 모리타니를 필두로 한 아프리카 23개국 그룹은 IMF에서 미국 인구보다 800만 명 많은 3억 3,900만 인구를 대표했다. 그러나, 표결권은 미국의 10%에도 미치지 못하는 1.62%밖에 행사하지 못했다. IMF에서 표결권은 돈을 내야 행사할 수 있기 때문이다. IMF 회원국은 세계 경제에서 차지하는 상대적 비중에 근거해 분담금 또는 가입금을 내고 표결권은 이 금액에 비례한다. 5년마다 그동안의 경제적 역학관계 변화를 반영해 자본금을 수정하고 이에 따라 국가별 표결권 할당 비율도 수정한다. 

IMF와 WB가 주요 결정을 내릴 때 의결에 필요한 과반수는 85%로 정해져 있다. 그렇다 보니 표결권을 16.79% 보유하고 있는 미국이 사실상 거부권을 갖고 있다. 2009년 피츠버그 G20 정상회의에서 WB의 ‘자본금 재구성-재분배’ 협약이 채택됐다. 이 협약을 계기로 WB는 자본금을 100억 달러 늘리고 표결권도 재할당했다. 그 결과 표결권이 2.77%에서 4.42%로 확대된 중국이 미국, 일본의 뒤를 이어 WB의 제3대 주주로 부상했다.

2010년 IMF 총회는 회원국의 승인을 조건으로 자본금 증자와 표결권 6.2%의 후진국 이전을 결정했다. 이로써 중국의 분담금은 3.996%에서 6.394%로 증가했다. 이 개혁 전까지만 해도 이탈리아가 중국과 동등한 비율의 표결권을 보유한 시대착오적 상황이 유지됐다. 이후 IMF내 영향력이 2배로 커진 중국은 자본금의 6% 이상을 분담하며 표결권 순위에서 독일과 프랑스를 앞질러 3위로 올라섰다. 인도와 러시아의 표결권은 2.3%에서 2.6%, 브라질의 표결권은 1.7%에서 2.2%로 확대됐다. 미국은 IMF의 핵심 결정들에 대해 사실상 거부권을 행사할 수 있는 권한을 유지하고 있다. IMF의 제도적 구조를 신흥국, 특히 아시아에 유리하게 재조정된 세계적 균형에 맞추기 위한 과정이 더디게 진행 중이다.

 

서구 국가들, 70년간 WB과 IMF 독점  

IFI가 유엔과 별도로 특별한 지위를 가진 이유는 동·서간 이념 전쟁이라는 역사적 사실만으로도 충분히 설명히 된다. 하지만 IFI는 출범 당시부터 자율성을 주장했고 미국과 같은 최고 강대국들은 이를 확고히 지지했다. IFI는 항상 상징적으로 유엔 경제사회이사회(ECOSOC)의 권위에 굴복하는 것을 거부했다.(1) WB는 공식적으로 유엔의 전문기구 지위를 갖고 있지만 실제로는 ‘독립적인 국제기구’로 운영된다. 

이런 맥락에서 WB는 ECOSOC에 어떤 정보를 제공할지 스스로 결정할 수 있다. 이는 사실상 유엔헌장 제 17조 3·4항과 제64조 위반이다(제 64조에 의하면 ECOSOC은 전문기구로부터 정기 보고를 받을 권리가 있다). 또한 ECOSOC과 전문기구는 모든 심의에 상호 참가할 것을 규정한 제 70조에도 위배된다. 그런데 WB와 IMF는 총회를 제외하면, 유엔 대표를 초대하지 않아도 된다는 독자적인 규정을 가지고 있다. 유엔과 IFI 간에는 가교가 존재하지만 IFI는 이념적인 자율성을 유지하며 유엔의 틀 밖에서 운영되고 있다. 

IFI의 우위는 본질적으로 시장경제와 무역의 논리를 강요한다. 이 논리는 유엔의 근간인 국제협력의 철학을 유명무실하게 만든다. IFI는 무상원조가 아니라 ‘조건부’ 차관을 제공한다. 즉, 차관 도입국은 IFI가 정한 경제정책을 실행해야한다. IFI에게 세계인권선언은 의미 있는 기준이 아니다.(2) 그럼에도 사회적 압력이 성공을 거둔 것일까? IFI는 유엔 고위급조정위원외(CEB)에 참여하고 있다. 2017년 5월 유엔 총회에는 WB 총재가 참여해 SDG 자금지원을 논의했다. 

각국 정부는 (2015년 12월 파리 COP21에서 체결된 협약처럼) 눈길을 끄는 협약들은 기꺼이 체결하면서도 국가와 IFI의 곳간은 굳게 걸어 잠근다. 큰 인기를 끈 『분노하라(Indignez-vous)』의 저자 스테판 에셀 대사의 제안을 떠올려보자. 에셀 대사는 국제적 합의문 속 현행 위계질서를 전복할 수 있는 고위급 조정 기구 창설을 제안했다.(3) 지금의 유엔 SC 수준의 의결권을 가진 경제·사회 안보 이사회를 말한다. 이와 같은 기구가 창설된다면 선진국과 후진국뿐만 아니라 최대 인구국까지 포함한 확대 G8 형태를 띨 것이다. 이 기구의 사무총장은 약속과 실제 행동 사이의 간극을 고발하는 검사로서 정해진 규범 준수를 촉구하고 실행 계획 적용을 감시하는 역할을 할 수 있을 것이다. 

 

“세금은 내지 않지만, 선은 실천하고 있다”

COP26이 열린 글래스고에 400여 대의 전용기가 도착했다. 대기 오염 억제노력과는 거리가 먼 교통수단이다. 이 전용기의 승객과 소유자들 중에는 기업 회장들과 슈퍼리치들이 있다. 제프 베이조스 아마존 최고경영자(CEO)는 사헬 지역을 동에서 서로 가로질러 숲 장벽을 건설하는 이른바 ‘녹색장벽’ 사업과 식량문제 해결에 20억 달러 기부를 발표했다. 일론 머스크 테슬라 CEO는 자신에게 기금 운용 감독 권한을 준다면 세계식량계획(WFP) 및 여타 세계 계획에 60억 달러를 기부하겠다고 제안했다. 

현재 가장 많은 기부를 하고 있는 재단은 마이크로소프트 창업자 빌 게이츠의 빌앤멜린다게이츠재단(BMGF)이다. 2021년, BMGF는 세계보건기구(WHO)에 이 기구 예산의 10%에 해당하는 기부금을 내 WHO 최대 민간 기부단체에 등극했다. 2018~2019년 BMGF가 WHO에 낸 기부금은 5억 7,100만 달러다. BMGF는 300억 달러를 기금을 보유하고 있는데 이는 프랑스 교육부 예산의 절반, 유엔 연례 예산의 15배에 해당한다. 

현재 전 세계 개인 기부 순위 1위는 제프 베이조스다. 이 어마어마한 기부들은 박애주의와 자본주의 방식이 뒤섞인 ‘박애자본주의(Philanthro-Capitalism)’를 보여준다. 갑부, 유명 자본주의자, 기업 회장들은 기부를 통해 스스로에게 선한 이미지를 부여한다. 하지만 이들은 자신들의 우위에 문제를 제기하지 않고 그 어떤 공적인 속박도 받지 않는다. 이들은 특히 환경적 폐해, 기후위기의 불공정, 선진국의 후진국 지배, 사회적 불평등에 대한 반성도 없다. 

이 엄청난 기부금은 정상적으로 과세가 됐다면 이 슈퍼리치들이 당연히 세금으로 냈어야 할 금액이다. 대부분의 미국인이 최소 19%의 세금을 냈을 때 일론 머스크는 3.27%의 세금만 냈다. 또한 박애자본주의적 논리에 따르면 슈퍼리치들은 전 세계적인 논의나 민주적인 기구들의 선택과 상관없이 자신들이 원하는 사업을 선택해 자금을 지원할 수 있다. 슈퍼리치들이 일종의 신의 지위를 갖는 것이다. 빌 게이츠는 슈퍼리치 700인에게 세금 부과를 앞둔 조 바이든 대통령에게 자신에게 더 많은 세금을 부과하라고 자발적으로 요청했다. 일론 머스크는 500억 달러의 세금을 내야 하지만 이를 거부하고 선의에 근거해 자신이 원하는 곳에 102억 달러를 직접 나눠주겠다고 한다(프로퍼블리카 재단). 

“나는 세금은 내지 않지만, 선은 실천하고 있다”라는 것이다. 이렇게, 박애자본주의는 지구를 파괴하는 경제·정치 구조를 유지하면서도 선한 이미지는 쌓는, 고난도 묘기를 선보이고 있다.

세계의 균형을 재고하기 위해서는 <2022 서울 글로벌 ESG 포럼>과 같은 논의의 장이 매우 중요하다. ESG와 글로벌 기후 거버넌스는 권력을 가진 민간주체 또는 강대국에 대한 규범적 질서와 국제적 규제로 연결된다. 

 

 

글·안세실 로베르 Anne-Cécile Robert
<르몽드 디플로마티크> 국제편집장

번역·김은희
번역위원


(1) Edward S. Mason, Robert E. Asher, 『The World Bank since Bretton Woods』, The Brookings Institution, Washington, 1973.
(2) Anne-Cécile Robert, 『L’Afrique au secours de l’Occident, 서구의 구원자로 나선 아프리카』, Alliance des éditeurs indépendants, 2006.
(3) <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 2003년 7월호.

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